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分稅制對我國政治經濟產生了怎樣的影響?

2018年10月11日 知乎問答精選 暫無評論 閱讀 5 ℃ 次

如果如現在很多自由派經濟學家的建議 把稅權下放 達到所謂的「財權和事權匹配」 有沒有什麼負面影響?

【周曉農的回答(31票)】:

謝邀。

新中國建立後至1980年,我國基本上實行的是中央財政統收統支體制,少數年份是稅收收入地方全額上交,多數年份是地方少有留成或分成,用錢由上級統一撥付。這種做法,在建國之初,體現為集中財力,解決國家的困難,但越來越嚴重地壓抑了地方發展經濟的積極性。

進入改革開放年代後,開始實行分灶吃飯,即一部分稅收歸中央,一部分稅收歸地方,並明確了中央和地方的支出範圍。收大於支的地方,按一定比例上交中央,支大於收的地方,在一些稅種中給一定比例給地方或由中央財政補貼。所謂分灶吃飯的意思就是:地方不再主要統一從中央財政分錢,有了相當大一部分自收自支的權利。

這樣的結果是,地方有了發展經濟的積極性,地方經濟發展很快,同時,為了有利於地方財政收入,各種地方保護主義興起,而且中央財政迅速吃緊,中央財政收入在全部財政收入中只佔到了兩三成。出現了中央向地方借錢用的狀況,甚至發展到財政部向地方借錢很困難的地步。當時,財政收入高的是廣東和江蘇等省,當時有說法,財政部借不了,由國家領導人直接開口借,有的地方領導人說,要錢沒有,要命有一條。

於是在上世紀80年代中期起,就醞釀分稅制,到1994年,我國開始實行分稅制。將稅收劃為中央稅、地方稅和共享稅三種。由此還在省以下地區,出現了國家稅務局和地方稅務局,劃分職責,各征其稅。

在全部稅收中,共享稅在稅收總額中所佔比例最大,主要由增殖稅、營業稅、企業所得稅等構成。中央和地方的分成比例,大體是增殖稅75%:25%,企業所得稅的分成比例大體是60%:40%。印象中,這以後,中央財政收入多時所佔比例高時曾達全部收入的60%。到2011年,中央和地方財政收入大體各佔一半,地方比中央約高1個百分點。在全部財政收入中,由稅收產生的財政收入要佔到90%以上,其餘為非稅收入。但在全部財政支出中,地方達9.2萬億,占89%,中央財政收入大部分通過稅收返還和轉移支付的方式,給了地方。

分稅制以後採用的數據,為國家公佈的財政數據,頗有爭議的各種隱性稅負,不在其中。

以上是我國分稅制的來歷和大體現狀,意在說明一下,我國為什麼要搞分稅制。下面說一點簡單看法:

一、我國的分稅制不是徹底的,比分灶吃飯進了一大步,但也有人說只是分灶吃飯的完善和升級。原因是稅收的立法權歸中央,地方沒有立法權。按照事權與財權匹配的關係,地方在沒有錢時,感到財權不足以支撐事權時,要麼向中央開口,要麼會產生各種費的徵收,乃至抬高地價等等,來增加收入,其中不少未納入預算。比如土地出讓金,除一部分要上解中央外,大部歸地方,據說要納入預算,不知現在如何了。這也是房價下不去的來由之一。

二、在中央的轉移支付中,有兩部分錢,一部分叫一般性轉移支付,一部分叫專項轉移支付。這兩塊錢比較活,尤其是後一項。所謂跑部進錢,後一項尤甚。大量的錢的分配權,被部委控制,長期以來也被詬病為導致腐敗的原因之一。不要小看這個錢,這個錢往往是帶項目的,還有銀行貸款匹配。大的項目,要經過發改委,能否獲得,和相關的國家部委關係極大。每年財力分配時,部委對這個錢爭得也厲害。今年的情況是,按新的預算法修正草案,實行以一般性轉移支付為主的辦法。預算總量3.9萬億,其中一般性轉移支付2.2萬億,專項轉移1.7萬億,一般性轉移支付,超過了專項轉移支出。

三、實行分稅制後,凡對地方不利的部分,也都引起了不滿,但只能執行。一些農村地區財政入不敷出,農業稅是地方稅種,農村還實施三提五統(村提留鄉統籌,由農民出),在不少財政拮据的地方,除這兩項稅費外,還發生了許多攤派現象。在一些煙區(烤煙稅煙區地方稅大稅),還出現了「少交煙一百斤,罰款100元」的大標語。一方面,國家政權在地方的存在,出現支付危機,另一方面,農民負擔加重,甚至逼死人命,出現了許多抗繳的群體性事件。直至2004年,國家財力增強,全國免除農民稅費,才得以解決。同時由於地方仍要抓收入,所上項目大量增加,主要矛盾,又變成了徵用農民土地拆遷房屋的矛盾了。

四、公共財政的建立,仍存在諸多問題。例如,我國西高東低,所有的河流來自西部,流往東部。西部是東部的生態屏障,西部人士長期呼籲,東部應給予西部生態補償,雖然國家在退耕還林,天然林保護等方面也有投入,但西部地區認為仍然遠遠不夠。

五、在這種情況下,GDP不僅是政績,而且是稅收的重要來源。最能直接迅速產生GDP和稅收的是投資,項目越多,意味著財政撥款多,銀行貸款多,然後便是建安等各種稅收多。至於這些項目,最終能產生什麼效益,或者是遠期可能有效益,地方往往就顧不了這麼多,先上了再說。這樣產生的稅收,往往是銀行貸款搬家。這也就是我國不少產業趨同化以至過剩,還在拚命上馬的深刻原因之一。

又說多了,得打住了。總之,這個問題很複雜,不易說清。一個國家如果償失了財力控制,這個國家會分崩離析,一個國家的各行區域,如果沒有積極性,國家將無以聚集財力。長期以來,我國就存在中央和地方的關係問題,其中財稅體制,是重中之重。如果有知友耐心看完我的答題,應該能感覺到這個問題的複雜性。這個問題的進一步改革,涉及到政治體制改革。比如,僅一般轉移支付的力度加大,就涉及到相當一部分國家部委權力的縮減,由此也可看到政治體制改革中國家某些管理形式可能將要發生的改變。分稅制是市場經濟國家通行的一種辦法。下一步,具體還會怎麼搞,怎麼完善,現在真不好說。在現行體制下,如果一下子放開,讓地方有稅收立法權,難以想見,各地企業和公眾,會遭遇什麼樣的稅負結果。

【潘偉智的回答(32票)】:

看了這些答案,(更新)除了曉農老師的答案之外(更新完畢)不是很滿意。在 @RaymondWang 和 @王宇 的提示下做了一點功課,現在發一點心得,請各位指正。

==========分稅制推出的歷史背景==========

在家庭聯產承包責任制的啟發下,80年代出現了各種現在看來不可想像的財政體制安排,大體上分為收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助,另外還有五五分成的分稅制試點。這種狀況,被形象地比喻為「一省一率」的財政體制。

在這種承包為主的體制下,中央的收入增長是很緩慢的。地方承包了以後,就有了這樣一種心理:我增收一塊錢,你還要拿走幾毛,如果不增收不就一點都不拿了嗎?於是就出現了「藏富於企業」、「藏富於地方」的現象,給企業減免產品稅,造成「不增長」,然後通過非財政途徑的攤派,收取費用。最後生產迅速發展,而間接稅(產品稅)收不上來。如此,中央收入被「包」死了,「包」到了中央財政困難的窘境。而地方的日子相對於中央財政要好過得多。

上個世紀80年代末90年代初,中國的中央財政陷入了嚴重危機,由於財政收入占GDP 比重和中央財政收入佔整個財政收入的比重迅速下降,中央政府面臨前所未有的「弱中央」的狀態。中央財力的薄弱,使那些需要國家財政投入的國防、基礎研究和各方面必需的建設資金嚴重匱乏。

那個時候,財政部長還要向地方借錢,而且是借錢不還那種借法。那種地方的財政廳公然說「沒錢」這種情況,現在幾乎是不可想像的。

news.hexun.com/2008-08-?

由於國家需要承擔的責任比地方要多,比如國防,基建,還有轉移支付。於是,朱老總就上來,把財權集中起來,搞分稅制了。

==========分稅制的核心規則==========

分稅制的核心規則可以歸為一句話:稅收分兩塊,中央拿大頭,地方沒錢,再還給你

按照注會稅法的說法,稅收的劃分是這樣的:(1) 中央政府固定收入包括消費稅(含進口環節海關代征的部分)、車輛購置稅、關稅、海關代征的進口環節增值稅等。

(2) 地方政府固定收入包括城鎮土地使用稅、耕地佔用稅、土地增值稅、房產稅、車船稅、契稅、筵席稅。

(3) 中央政府與地方政府共享收入主要包括:

1增值稅(不含進口環節由海關代征的部分):中央政府分享75%,地方政府分享25%。

2營業稅:鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府,其餘部分歸地方政府。

3企業所得稅:鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業繳納的部分歸中央政府,其餘部分中央與地方政府按60%與40%的比例分享。

4個人所得稅:除儲蓄存款利息所得的個人所得稅外,其餘部分的分享比例與企業所得稅相同。

5資源稅:海洋石油企業繳納的部分歸中央政府,其餘部分歸地方政府。

6城市維護建設稅:鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府,其餘部分歸地方政府。

7印花稅:證券交易印花稅收入的94%歸中央政府,其餘6%和其他印花稅收人歸地方政府。

從統計年鑒看中央政府的財政收入約佔全部財政收入的60-70%,而地方政府的財政收入則只有30-40% 也就是收入四六開,中央拿大頭

同時,在支出端,地方政府的責任也是四六開,但是這個時候是地方出大頭,中央出小頭,所謂「事權下放」。那麼地方政府明顯就是一直處於赤字狀態。這種情況任何政府都是無法運轉的,於是中央為解決這個問題,引入了稅收返還和轉移支付制度,用於對地方的支出提供資金。

稅收返還和轉移支付,按照財政部的說法是:(1)稅收返還。現行中央對地方稅收返還包括增值稅、消費稅返還、所得稅基數返還以及成品油價格和稅費改革稅收返還。

(2)轉移支付制度。2009年起,進一步規範財政轉移支付制度。將中央對地方的轉移支付,簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。其中,一般性轉移支付(原財力性轉移支付),主要是將補助數額相對穩定、原列入專項轉移支付的教育、社會保障和就業、公共安全、一般公共服務等支出,改為一般性轉移支付;原一般性轉移支付改為均衡性轉移支付。

從財政部預算司的預決算數字來看,轉移支付的力度還是很大的,2010年稅收返還和轉移支付的總額是30611億元,同年地方政府的總收入是40613億。從這個數據上看,地方政府總體上是不缺錢的。

mof.gov.cn/zhuantih?

mof.gov.cn/zhuantih?

==========分稅制對經濟影響==========

第一個問題,從總量上看,地方政府的財力實際上是很充裕的,為什麼分稅制掏空了地方政府,縣級政府都說窮的揭不開鍋?

我個人觀察是,離中央近的副省級和市級政府很少有缺錢的,缺錢的大多都是縣一級。(不排除我目光短淺導致的漏判)

關於這個,引用三水哥的說法:

財政超收1.4萬億,於是:

多下撥1萬億至省和直轄市級政府。其他4000億,給中投拿到海外買垃圾債券和日本核電站用。

省市一級留下5000億,剩下一半撥給地級政府。

地級政府留下2500億,剩下一半撥給縣市級政府。

縣市級政府留下1250億,剩下一半撥給鄉鎮級政府。

鄉鎮級政府收到1250億,總共48000個政府,平均每個鄉鎮政府:260萬。

260萬,連蓋個鄉政府新大樓都不夠,你還盯著這筆錢想幹啥?!?

zhihu.com/question

這雖然是一個詼諧的說法,但是他反應的事實是,稅收返還的效率是造成低級別政府入不敷出的重要原因。因為高一級政府有驅動截留本應用於低一級政府的收入,來提供本級政府的所需的公共品支出,畢竟錢沒人嫌多。這造成的客觀結果是窮的縣政府給富有的市政府提供財政補貼。這種扭曲的系統作用下,按道理要返還100塊,最後返還下來只剩下了10塊。縣級政府如何不捉襟見肘?

稅收返還和轉移支付的有效需要強力的外部監督,這樣才能讓錢真正到他需要的地方。怎麼辦?不知道。

第二個問題,分稅製造成了土地財政?

我認為,分稅制把財權向中央集中,事權向地方下放,造成的財權和事權的錯配。地方要政績,同時要收入,每次去中央批,中央不批我怎麼辦。我必須擴大自己能利用的不受限制的資金。

這個從邏輯上說很簡單,因為發展普通工商業,收上來的增值稅所得稅國家都要拿大頭,發展鐵道、電信、銀行,這個和我小地方沒啥關係,資源性行業要看稟賦,但是我這裡有農田,改變用途搞開發土地增值稅是我的,房產稅是我的,土地出讓金還在預算外。這麼好的事情,理性的人不會不趨之若鶩吧。於是房地產改革開了這個口子之後大家都熱火朝天的幹。朱老總在清華的時候說過:我們制定了一個錯誤的政策,就是房地產的錢,都收給地方政府,而且不納入預算。這句話就是這個現狀的一個註腳。

是不是把稅權下放,問題就解決了呢?從現狀看,如果轉移支付的問題沒有解決,窮的縣政府補貼富的市政府的情況還會發生,現在浙江省在搞「省直管縣」,據宣傳效果不錯,不過能不能成在全國範圍內有效,不知道。

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總結一句,分稅制從形成的過程有其必然性,朱老總所做的事情我很尊敬,只是,每一項措施總會造成新的問題,制度是天生就有缺陷的,而遊戲的參與者是有動機去利用這個缺陷的。制度需要與時俱進。當然,怎麼進,就不是我這個外行討論的清楚的了。

【胡串的回答(9票)】:

  1. 財權上移,加強中央對地方的集權力度;?

  2. 地方事權和財權不匹配,在加上GDP考核體系,導致地方上的政策以短期急劇擴大經營為首要原則; 導致地方財政土地化和債務槓桿擴大化的趨勢;?

  3. 中央控制轉移支付,名義上利於財政效率,實際上可能埋下了設租和浪費的隱患;?

  4. 地方政府的對地方百姓的責任空洞化,並無為地方百姓謀取長期穩定福祉的正向激勵,只剩下主要為土地經營而導致的徵地矛盾,和為應對上級考核的維穩矛盾。 ?

【聶叫獸的回答(4票)】:

分稅制下稅收的大頭被國稅拿走了,地方政府缺錢,於是賣地,結果導致房價變高。

【Victorique的回答(2票)】:

謝謝邀請~ 分稅制下稅收的大頭被國稅拿走了,地方政府缺錢,於是賣地,結果導致房價變高。嗯哼,這句話明顯錯誤啊,房價變高的最最最主要原因是供求,而非政府賣地。。

@胡串 ?說產生影響已經很詳細了

中國現處於財權向上集中、事權向下壓放,依據國情根本沒可能達到自由派經濟學家所說的把稅權下放 達到所謂的「財權和事權匹配『,而且中國政府效率低,政府無作為,有的時候真覺得國家在拿我們納稅人的錢在開玩笑!

【崔冰冰的回答(0票)】:

分稅制誰白了是讓中央強大 地方相對弱小 ?這也是國家長治久安的正道 ? ? 解決方法很簡單 不過執行卻異常艱難 因為都涉及無數人的根本利益 ? ?1 ?減少錢財轉手層級 把行政關係調整成中央 省 縣 村 ? 把市鎮去掉 ? ? 2 改變土地收益分成比例 ?讓土地所有者得到更多的土地收益分成 ? 但地方可以按比例提成 ? ? 3 開徵住房保有稅 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

其實房地產如此暴漲 ?根本原因不是土地資源壟斷 ? 而是全國經濟發展不均衡和教育資源不均衡 ? ?如果大家都能在老家附近找到和現在工資差不多的工作 ? ?我估計沒人會跑到大城市去擠地鐵搶公交座位 ? ? 大城市也不會有這麼多人口 ?北京五環內那些土地資源也不會如此稀缺?

【顧冰的回答(0票)】:

壟斷央企外加分稅制,本質上還是中央集權的財政需要,也造成目前寧可政府從飛機上撒錢,也不肯減稅的原因

【xiaji的回答(0票)】:

公務員越來越有錢 地位越來越高 加速了權利經濟的形成

【王宇的回答(0票)】:

參見: cn.nytimes.com/article

【楊振宇的回答(2票)】:

分稅制本身應該是一種合理的制度模式

說地方政府沒錢所以拚命買地是由分稅引起的真的很可笑,從來沒有人會嫌棄錢多(特別是對比和嘗到權力的甜頭後),人總是比法律聰明的。

難道為了防止殺人把菜刀都禁止賣了才行嗎?

標籤:-經濟 -中國經濟 -周曉農 -政治 -稅收


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